Novità Superbonus 110%, CILA e stato legittimo

L’aspetto più innovativo contenuto del Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77 (Decreto Semplificazioni), in riferimento alle detrazioni fiscali del 110% (superbonus) previste dall’art. 119 del Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Decreto Rilancio), riguarda senza ombra di dubbio la modifica del comma 13-ter.

Superbonus 110%: definizione intervento e titolo edilizio

Con la nuova versione del comma 13-ter tutti gli interventi che accedono al superbonus 110% possono essere considerati manutenzione straordinaria che necessita di comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) e sulla quale nulla bisogna dire sullo stato legittimo dell’immobile.
Su questo punto si è aperto un dibattito tecnico riguardo le responsabilità. Chi è il “responsabile” dei contenuti della CILA e quali sono gli impatti della modifica al comma 13-ter? la risposta più corretta è “dipende” da “quali” responsabilità si parla e dalla Regione nella quale si sta operando. La modulistica per la CILA, infatti, è stata prevista a livello nazionale ma ogni Regione ne ha previsto e personalizzato una sua versione.

LA CILA e le responsabilità

A livello generale, la CILA è (come da nome) una comunicazione inviata dal contribuente e asseverata da un tecnico. La CILA è disciplinata dall’art. 6-bis del DPR n. 380/2001 che prevede per gli interventi che non possono essere considerati “edilizia libera” (art. 6), ma che non richiedono neanche di permesso di costruire (art. 10) né segnalazione certificata di inizio attività (SCIA, art. 22), la possibilità di essere realizzati previa “comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42“.

È cura dell’interessato inviare la comunicazione di cui ne è il primo dei responsabili.

Il modello di CILA nazionale

Ciò premesso, il modello di CILA nazionale prevede una parte la cui compilazione è a cura dell’interessato e una parte che dovrà redigere il tecnico (sappiamo che nella realtà il tecnico che la compila nella sua interezza). L’interessato, dopo aver compilato la parte di “anagrafica”:

  • dichiara:
    • la titolarità dell’intervento;
    • le opere su parti comuni o modifiche esterne;
  • comunica:
    • Presentazione della comunicazione di inizio dei lavori asseverata
    • Qualificazione dell’intervento
    • Localizzazione dell’intervento
    • Tecnici incaricati
    • Impresa esecutrice dei lavori
    • Rispetto degli obblighi in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro
    • Rispetto della normativa sulla privacy

Attenzione, il modello precisa che sui suddetti punti, qualora da controlli successivi il contenuto delle dichiarazioni risulti non corrispondente al vero, oltre alle sanzioni penali, è prevista la decadenza dai benefici ottenuti sulla base delle dichiarazioni stesse (art. 75 del d.P.R. n. 445/2000). Detrazioni fiscali incluse!

Il progettista, in qualità di tecnico asseverante, preso atto di assumere la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del Codice Penale, consapevole che le dichiarazioni false, la falsità negli atti e l’uso di atti falsi comportano l’applicazione delle sanzioni penali previste dagli artt. 75 e 76 del d.P.R. n. 445/2000, sotto la propria responsabilità dichiara:

  • Tipologia di intervento e descrizione sintetica delle opere
  • Altre comunicazioni, segnalazioni, asseverazioni etc.
  • Atti di assenso da acquisire

Inoltre, il progettista, in qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt.359 e 481 del Codice Penale, esperiti i necessari accertamenti di carattere urbanistico, edilizio, statico, igienico ed a seguito del sopralluogo, assevera:

  • che l’intervento, compiutamente descritto negli elaborati progettuali, è conforme agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che è compatibile con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell’edificio.

Superbonus 110% e stato legittimo

Come si può notare, il surichiamato modello nazionale non prevede da nessuna parte una verifica di conformità dell’immobile ma solo sull’intervento. Le Regioni, come detto, hanno recepito con modifiche la modulistica edilizia nazionale.

Ad esempio, è possibile rilevare in Toscana e Campania che nulla viene previsto, né per l’interessato né per il progettista, circa lo “stato legittimo” dell’immobile ma solo la conformità dell’intervento, ma nella Regione Siciliana viene richiesto all’interessato di “comunicare” la regolarità urbanistica. Comunicazione di cui è l’unico responsabile dal punto di vista penale e della decadenza di eventuali benefici ottenuti (tra cui, come detto le detrazioni fiscali).

Per capire quanto la previsione contenuta possa avere un impatto effettivo sulla CILA, è necessario preventivamente localizzare l’intervento e verificare se il modello regionale prevede qualcosa sullo stato legittimo e la verifica di regolarità urbanistica-edilizia.

Nel caso della Regione Siciliana, ad esempio, il nuovo comma 13-ter consente all’interessato di non compilare la “sezione I” relativa alla Regolarità urbanistica.

CILA non veritiera

Da ricordare che la CILA è una “comunicazione” e non un’istanza sottoposta a valutazione da parte dell’amministrazione. La giurisprudenza ha più volte chiarito che la CILA non è sottoposta alla valutazione di ammissibilità da parte della amministrazione stessa a cui residua esclusivamente il potere di controllare la conformità dell’immobile oggetto della CILA alle prescrizioni vigenti.

La CILA deve essere soltanto conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio, conseguendo a ciò che ci si trova di fronte a un confronto tra un potere meramente sanzionatorio (in caso di CILA) con un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela (con la SCIA)”.

In definitiva per la CILA non esiste la possibilità di essere diniegata e nel caso l’amministrazione verifichi che l’intervento non è conforme all’ultimo titolo abilitativo rilasciato, si è sempre soggetti al potere sanzionatorio da parte della pubblica amministrazione che può riguardare anche la sospensione dei lavori e l’invio del fascicolo alla polizia municipale.

La CILA per il superbonus

Volendo concludere, considerato che il nuovo comma 13-ter ha previsto una disciplina speciale per la decadenza dei benefici fiscali (tipizzando alcuni casi), è importante che la CILA sia compilata nel modo corretto e riporti fedelmente gli interventi da realizzare.

Entriamo nel dettaglio. Il nuovo comma 13-ter prevede:

Gli interventi di cui al presente articolo, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’immobile oggetto d’intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero è attestato che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. La presentazione della CILA non richiede l’attestazione dello stato legittimo di cui all’ articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Per gli interventi di cui al presente comma, la decadenza del beneficio fiscale previsto dall’articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 opera esclusivamente nei seguenti casi:

  1. mancata presentazione della CILA;
  2. interventi realizzati in difformità dalla CILA;
  3. assenza dell’attestazione dei dati di cui al secondo periodo;
  4. non corrispondenza al vero delle attestazioni ai sensi del comma 14. Resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell’immobile oggetto di intervento.“.

In buona sostanza, adesso tutti gli interventi che accedono al superbonus 110%, sia di riqualificazione energetica che di riduzione del rischio sismico (dovranno spiegarci come funzionerà con il genio civile), che non prevedono demolizione e ricostruzione, potranno essere avviati dietro presentazione di una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) nella quale non si dovrà compilare la sezione riservata all’asseverazione dello stato legittimo.

Cos’è la CILA

Prima di addentrarci sugli effetti di questa modifica, occorre come sempre fare un passo indietro e riprendere la definizione di CILA contenuta nell’art. 6-bis del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Ecco i primi due commi:

1. Gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22, sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
2. L’interessato trasmette all’amministrazione comunale l’elaborato progettuale e la comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato, il quale attesta, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell’edificio; la comunicazione contiene, altresì, i dati identificativi dell’impresa alla quale si intende affidare la realizzazione dei lavori.

Adesso andiamo oltre. Come chiarito dalla giurisprudenza (ad esempio la Sentenza TAR Calabria 29 novembre 2018, n. 2052), la CILA relativa a lavori di manutenzione straordinaria non è sottoposta alla valutazione di ammissibilità da parte della amministrazione stessa a cui residua esclusivamente il potere di controllare la conformità dell’immobile oggetto della CILA alle prescrizioni vigenti.

Il TAR ha affermato che la CILA è un atto avente natura privatistica, come tale non suscettibile di autonoma impugnazione innanzi al giudice amministrativo. “L’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio, conseguendo a ciò che ci si trova di fronte a un confronto tra un potere meramente sanzionatorio (in caso di CILA) con un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela (con la SCIA)“.

Cosa significa? che la CILA non è soggetta a diniego da parte dell’amministrazione ma nel caso si rappresenti un intervento non conforme all’ultimo titolo abilitativo rilasciato, si è sempre soggetti al potere sanzionatorio da parte della pubblica amministrazione che può riguardare anche la sospensione dei lavori e l’invio del fascicolo alla polizia municipale.

Ancora di più: il provvedimento di diniego della CILA adottato dall’amministrazione è nullo poiché espressivo di un potere non tipizzato nell’art. 6-bis D.P.R. n. 380/2001, salva e impregiudicata l’attività di vigilanza contro gli abusi e l’esercizio della correlata potestà repressiva dell’Ente territoriale.

CILA e stato legittimo

Come detto, adesso il tecnico non dovrà più asseverare lo stato legittimo ma, considerato che la presentazione di una CILA difforme allo stato dei luoghi causerebbe la perdita del superbonus, è chiaro che la stessa dovrà rappresentare fedelmente lo stato dei luoghi. A questo punto, senza che il tecnico ne abbia alcuna responsabilità, visto che non dovrà verificare e attestare lo stato legittimo, è possibile che:

  • l’intervento sia conforme e non soggetto al potere sanzionatorio da parte del SUE;
  • l’intervento presenti delle difformità (rilevabili facilmente facendo un confronto tra la CILA e l’ultimo titolo) e il contribuente sia sanzionato e segnalato alla polizia municipale.

In quest’ultimo caso scatterebbe anche l’apertura di un fascicolo con la conseguente sospensione dei lavori. Il tutto con una CILA che non può essere “denegata” ma che potrebbe causare sanzioni amministrative, penali e la sospensione dei lavori (occhio al contratto con l’impresa).

A questo punto se vi è passata la voglia di utilizzare la CILA senza verifica sullo stato legittimo, probabilmente avete ragione!

E se si utilizzasse ancora la SCIA?

Se il professionista decidesse di utilizzare comunque la SCIA, c’è da considerare alcune interessanti modifiche apportate dagli articoli 62 e 63 del Decreto Legge n. 77/2021 alla legge 7 agosto 1990, n. 241. In particolare:

  • all’articolo 20, dopo il comma 2, è inserito il seguente:
    2-bis. Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell’art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.”;
  • all’articolo 21-nonies, comma 1, la parola “diciotto” è sostituita dalla seguente: “dodici“.

La SCIA è stata prevista nel nostro ordinamento dall’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi“. Al comma 3 si prevede “L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime

La SCIA è quindi soggetta a controllo per 60 giorni dopo i quali si consolida. In edilizia la SCIA si consolida dopo 30 giorni ma, attenzione, benché l’amministrazione non possa adottare provvedimenti di sospensione dei lavori, diffida o inibitoria dopo che sia decorso questo termine, restano sempre l’esercizio dei poteri di autotutela.

Con le modifiche apportate dal Decreto Semplificazioni, dopo 30 giorni dalla presentazione della SCIA sarà possibile richiedere all’amministrazione un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda.

Con la modifica al comma 21-nonies, comma 1:

Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo“.

Superbonus 110%: l’abuso non blocca la detrazione

Con la nuova versione del comma 13-ter il legislatore ha evidentemente voluto slegare i provvedimenti di natura fiscale da quelli edilizi. Oltre a prevede, infatti, che gli interventi di superbonus 110% senza demolizione e ricostruzione possano essere considerati manutenzione straordinaria e oltre a chiarire definitivamente che per questi interventi è necessaria unicamente la CILA, è stato anche sancito che nel modello di CILA l’interessato non dovrà comunicare nulla circa la regolarità urbanistica dell’immobile.

Precisiamo subito che non tutte le Regioni d’Italia prevedono per l’interessato l’obbligo di comunicare che lo stato attuale dell’immobile risulta pienamente conforme alla documentazione dello stato di fatto legittimato dall’ultimo titolo edilizio. Ma in tutte le Regioni è previsto che il progettista, in qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt.359 e 481 del Codice Penale, esperiti i necessari accertamenti di carattere urbanistico, edilizio, statico, igienico ed a seguito del sopralluogo, assevera che l’intervento, compiutamente descritto negli elaborati progettuali, è conforme agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che è compatibile con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell’edificio.

Il nuovo comma 13-ter prevede, inoltre, una deroga al principio stabilito dall’art. 49 del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) che, ricordiamo, prevede la decadenza dei benefici fiscali fruiti in caso di intervento abusivo realizzato in assenza di titolo o in contrasto con lo stesso, ovvero sulla base di un titolo successivamente annullato. Viene previsto, anche, che la decadenza di cui all’art. 49 opera solo nei seguent casi:

  • mancata presentazione della CILA;
  • interventi realizzati in difformità dalla CILA;
  • assenza dell’attestazione degli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’immobile oggetto d’intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione o che ne ha attestato la costruzione (ne caso questa sia stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967);
  • non corrispondenza al vero delle attestazioni previste dall’art. 119, comma 14 del Decreto Rilancio.

In sostanza, in un modo ai limiti della incostituzionalità, la nuova norma prevede che il superbonus può essere fruito anche per immobili che presentano abusi edilizi ma non su immobili completamente abusivi. Verificata l’esistenza del titolo che ha previsto la costruzione dell’immobile o attestato che l’immobile è stato edificato prima dell’1 settembre 1967.

Superbonus 110%: la detrazione non blocca la sanzione

L’ultimo periodo del comma 13-ter prevede, però e a scanso di equivoci, che “Resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell’immobile oggetto di intervento”. Questo per evitare che si possa pensare che al via libera del bonus fiscale possa corrispondere anche una sanatoria per gli eventuali abusi presenti.

Possibilità che, in realtà, non è minimamente contemplata nella normativa edilizia. Come detto tante volte, la CILA è una comunicazione in cui l’interessato informa l’amministrazione competente di aver avviato delle opere che non sono edilizia libera (art. 6 del DPR n. 380/2001), ma che non richiedono neanche di permesso di costruire (art. 10 del DPR n. 380/2001) né segnalazione certificata di inizio attività (SCIA, art. 22 del DPR n. 380/2001).

Superbonus 110%: con la CILA immobile a rischio autodenuncia

La presentazione di una CILA che rappresenta fedelmente l’intervento e lo stato dei luoghi, che indica la concessione edilizia o l’attestazione ante ’67, non avrà alcun problema di decadenza del beneficio fiscale previsto dall’art. 119 del Decreto Rilancio.

Inoltre, la giurisprudenza ha chiarito che l’amministrazione non può fare nulla contro la CILA (che non è un’istanza), ma può operare solo per reprimere l’eventuale abuso individuato. Nel caso di CILA presentata per accedere al superbonus 110% in cui non sia verificato lo stato legittimo (perché non più previsto), il tecnico comunale potrà sempre desumere e sanzionare eventuali abusi ricavabili dal confronto tra gli elaborati grafici allegati e l’ultimo titolo edilizio.

Paradossalmente il contribuente continuerà a godere del superbonus per un intervento su cui l’amministrazione può intimare la demolizione!

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